CITES是保护濒危野生动物的公约

国际保护公约CITES已经有近半个世纪的历史了。现在，随着一些政党反对其决定，以及其他批评人士指出其文书工作量庞大，该委员会的未来和效力都不确定

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通过罗马Goergen

它们就像绿色的海市蜃楼，出现在纳米比亚东部卡拉哈里沙漠尘土飞扬的棕色景观中间——典型的战利品狩猎营地，在这个非洲西南部国家的这部分地区非常常见。纳米比亚高猎酒店(Gohunting Namibia)占地面积相当大，离小镇戈巴比斯(Gobabis)不远，看起来和你想象的一样:草坪上浇灌着大量水，种着骆驼刺树，通往国际狩猎客人的客房。

今年2月一个炎热的夏日，调查记者约翰·格罗布勒(John Grobler)在这里追踪了几个月前得到的一条线索。这个故事涉及170头野生非洲象、出售它们的企图以及国际保护协定《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)的作用。

《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)，又称《华盛顿公约》，于1975年生效。它旨在确保附录中所列动植物物种的可持续国际贸易。该公约的基本逻辑是，对一个物种生存的更大威胁或危害应导致对其产品或整个标本的贸易更严格的限制。

这种威胁的强度是参照国际自然保护联盟(IUCN)，特别是其《受威胁物种红色名录》来确定的。此外，由世界自然保护联盟和世界野生动物基金会(WWF)组成的非政府组织“交通”(Traffic)在每一次CITES会议之前都撰写了大量的分析报告，尽管这些报告对与会各方都没有约束力。

受到最广泛贸易限制的物种被列入《濒危物种国际贸易公约》附录一——目前有1000多种物种，包括395种植物和687种动物，其中包括325种哺乳动物。对于这些国家，明确的商业跨境贸易受到高度限制或受制于配额制度。然而，圈养繁殖、出售活体动物和非商业运输也有例外。“事实上，几乎没有一种物种是完全禁止贸易的。牛津大学(University of Oxford)野生动物产品国际贸易专家迈克尔•萨斯-罗尔夫斯(Michael ' t Sas-Rolfes)说，在大多数情况下，只是贸易壁垒或限制增加了。

附录II包含超过37,000个物种(超过5,000个动物物种和32,000个植物物种)，要求得出“无损害”结论，表明出口对整个物种的危害没有影响。但一旦获得附录II的出口许可，就能确保这些物种的活跃贸易。

虽然附录二物种只需要出口许可证，但CITES要求附录一物种从目的地国获得额外的进口许可证。颁发此类许可证的《濒危物种公约》管理机构官员由各自国家政府培训和任命。批评者认为这种做法存在利益冲突，他们指出，在一个国家的当局不遵守公约的情况下，这些官员可能更忠于自己的政府，而不是公约的文字和精神。

非洲象是其中一个特别棘手的例子。根据它们的范围状态，它们可能列在附录I或附录II中。在2019年的最近一次CITES缔约方会议上，对纳米比亚、博茨瓦纳、津巴布韦和南非列入附录ii的大象种群数量已经令人困惑的法规进行了修订，至少可以说，这让一些州的政府感到不满。

卖大象

回到Gohunting纳米比亚农场，约翰·格罗布勒惊叹于一个宏伟的建筑。他说，有人在这里花了大笔钱。一个博马(一种在非洲广泛使用的圆形动物围场)环绕约25公顷的土地，以6米高的土墙为特色，这些土墙是用推土机推上去的。“看起来这些墙的顶部有一个带电的栅栏，西侧有一个喂食站，他们在那里分发紫花苜蓿。”

农场的主人，战利品狩猎经营者Gerrie Odendaal并不否认墙后的东西——大约20头野生非洲象——但他不会把这些动物拿给Grobler看，Grobler以揭露有组织犯罪和非洲资源开采之间的联系而闻名。

几天过去了，Grobler要求看动物的请求没有得到进一步的回应。记者意识到这是一种拖延战术;他怀疑奥登德尔想在公众知道发生了什么之前把动物运走。2月12日，Grobler将一架装有摄像头的无人机飞到boma上空，发现22头大象“惊慌失措，一直挤在一起”。有些奶牛肯定怀孕了，因为Grobler看到了两只小小牛。当他在下一个加油站停车时，记者发现自己被警察包围了。他被捕了，无人机也被没收了。

自2020年12月以来，这群大象一直是新闻头条的一部分。当时，纳米比亚环境与旅游部在《新时代》(New Era)报纸上发布招标，出售170头尚未捕获的野生大象。广告上写道:“由于干旱和大象数量的增加，再加上人象冲突的发生率，我们认为有必要减少大象的数量。”

此举引起了国际社会的关注。在一封公开信中，60名知名动物保护主义者和自然资源保护主义者在英国出生自由组织的领导下，抗议该措施。这封信质疑了捕获大象的科学意义，提出了替代方案，并警告了对纳米比亚大象数量的长期负面影响。此外，签署国表示，此举违反了《濒危野生动植物种国际贸易公约》。《濒危野生动植物种国际贸易公约》2019年的注释规定，只有在附录II中的大象被转移到“原地保护项目”时，才应该颁发出口许可证——原地保护项目意味着保护项目必须在大象自然活动区域的国家内。因此，根据《濒危野生动植物种国际贸易公约》，纳米比亚行动的合法性取决于买家的身份。

2021年8月，政府宣布，它已经出售了170枚中的57枚，并表示其中42枚将被运往国外，但没有提供更多细节。纳米比亚媒体开始猜测阿拉伯联合酋长国的动物园。因揭露亚洲虎骨贸易而闻名世界的瑞士纪录片导演卡尔·阿曼说，他知道的不仅仅是谣言。“这些大象将被送往阿布扎比的艾因动物园(Al Ain Zoo)和迪拜的沙迦野生动物园(Sharjah Safari Park)，”他说，并声称看到了相关文件。这两个地点既不是非洲象的原地保护目的地，也不是非洲象的迁徙国家。3月初，纳米比亚政府证实，Odendaal农场的22头大象已经抵达迪拜。

批评者声称，纳米比亚政府是在为自己的利益解释这些规则，假设它可以根据附录一或附录二选择是否签发出口许可。根据附录一的规定，只要非商业性用途，非非洲目的地是可以接受的。活动人士说，这一条款最初是为了允许非商业性运输象牙雕刻制品，例如，现在正悄悄应用于活体出口。尽管动物园为这些动物支付了巨额费用，但CITES仍将它们视为教育机构，因此不具有商业价值。阿曼说:“然而，看起来几乎所有参与者都是出于纯粹的商业原因。”

政党政治

关于纳米比亚大象的争论预示着CITES内部更广泛的冲突。简单地说，越来越多的国家认为CITES的规定令人讨厌和讨厌。

这场冲突的核心是关于环保到底应该达到什么目的的争论。濒危或受威胁物种的贸易绝对是坏事吗?限制甚至禁令是拯救动植物免于灭绝的唯一有效工具吗?绝大多数严格定义的动物福利组织，致力于人道标准，都说可以。但是，一些国家的环境主管部门，以及一些从更广阔的、整个生态系统的角度看问题的环保组织，有不同的想法。

CITES缔约方会议(CoP)每三年召开一次，期间有183个国家以及欧盟对提案进行投票。虽然欧盟成员国各有一票，但按照原则，欧盟是一票，因此拥有27票，具有相当大的影响力。2010年至2018年担任该公约秘书长的约翰·斯坎隆(John Scanlon)解释说:“CITES管理着大约3.8万个物种的贸易，在公约内，关于大多数物种的大多数决定都是通过共识做出的。”“但也有一些问题引起了争议，比如象牙、犀牛角、狩猎战利品和某些海洋物种的国际贸易。”“关于这些问题的投票通常是激烈的，需要三分之二的多数票才能改变一个物种的地位。”

越来越多的“观察员”——对所决定的事情有既得利益的组织——也参加了cop会议。这类参与团体的名单包括典型的动物福利非政府组织，狩猎战利品协会和以狩猎或交易特定物种为生的少数民族。观察员代表团被禁止投票，甚至不能提交提案，但他们可以组织场外活动，试图说服代表接受他们的观点。然而，由于不确定他们的意见会在会议上被听取多少，一些观察员采取了不同的策略，他们提前说服大会的一方参加某项运动，并要求他们的代表团支持该倡议，例如代表观察员小组提交正式提案。这种做法是激烈分歧的根源。

津巴布韦公园和野生动物管理局(Zimbabwe Parks and Wildlife Management Authority)主任佩兴斯·甘迪瓦(Patience Gandiwa)抱怨说，这种游说对我们来说是一个非常大的问题。甘迪瓦声称，西方动物福利组织尤其会控制“弱小邦”的选票。她说，这些国家的环境政策反映了非政府组织的环境政策。南部非洲发展共同体(SADC)有16个成员国，代表着大约3亿人口。南部非洲发展共同体的环境部长们也表达了同样的不满。

这种指责往往集中在这些动物的活动范围较小、管理薄弱的问题上(有32个成员国的非洲大象联盟是一个特别的目标;SADC国家的媒体甚至称他们为“西方的牵线木偶”)和那些没有参与其中的国家，因为它们要么没有争议动物的种群，要么不进行其产品的贸易。2019年在日内瓦举行的第18届联合国气候变化大会上，甘迪瓦率领的津巴布韦代表团和南共体其他国家的代表团在投票中遭遇了一次又一次的失败，特别是在大象和犀牛问题上。各方还投票赞成将长颈鹿列入附录二，这是南共体的另一个争论点。就像大象一样，长颈鹿的数量在非洲大陆的南部被认为是相对健康的，而在其他地区则面临着严重的濒危。津巴布韦要求在《濒危野生动植物种国际贸易公约》的规定下对其种群进行地理隔离，就像对待大象一样，但这是徒劳的。

南部非洲发展共同体国家坚持认为，如果他们能证明一个或多个特定地域的种群数量健康，因此被认为是安全的，就应该允许它们进行物种贸易。但甘迪瓦斯声称，证实这一点的科学研究常常被惯例所忽视。她坚持认为，如果现有的“科学和事实”与威胁的可能性相矛盾，至少在某个特定地区，就不应该强迫做出决定。甘迪瓦说:“把投票作为决定决策结果的唯一机制，忽视了明显的事实和科学。”

南部非洲发展共同体的政客们对CITES内部广泛拒绝一种保护理念感到不满，他们声称这一理念导致了他们国家野生动物数量的健康增长。这种哲学的核心是支持贸易的议程，包括经常受到诋毁的想法，比如战利品狩猎。他们说，一个正常运转的生态系统中的商业利益将会保护野生动物和植物，其逻辑是，野生动物和植物应该从本质上为自己的保护支付费用，允许其中一些动物被捕获、杀死或收割，以支付保护它们的账单，或者为与野生动物共存的当地社区提供经济激励，以保护这些资源。世界自然基金会野生动物实践政策经理科尔曼·奥克里奥丹说:“的确，南非、博茨瓦纳、纳米比亚和津巴布韦的部分地区在这种可持续利用战利品狩猎方面做得比较好，但并不是所有国家都做得很好。”但其他南部非洲发展共同体国家，如坦桑尼亚，则完全没有希望。在CITES大会上，奥克里奥丹阐述了他的组织的立场，该组织部分是由狩猎者建立的，并不总是反对可持续利用野生动物的想法。

那些把动物保护和福利作为首要任务的组织有着不同的理念。对他们来说，作为自然部分的总和，一个进化的、人道的保护概念必须考虑到这些部分的幸福和保护，甚至考虑到个体。这些组织强调，破坏部分就意味着破坏整体，而捕杀、捕获和其他对动物种群或生态系统其他部分的干扰的副作用和长期影响可能只有在一段时间后才会显现出来。他们质疑包括消费使用和贸易在内的保护概念是否真的是为了保护一个系统的参与者而不仅仅是为了利润。因此，一个生态系统只会在盈利的情况下受到保护，而不会在盈利以外的原因(例如生物多样性或气候保护)有价值的情况下受到保护。188bet真人荷官

肉食动物保护主义者盖尔·汤姆森观察了纳米比亚和邻国博茨瓦纳的人类与野生动物的冲突，并支持政府的项目，让当地社区经营自己的保护区，在那里他们提供战利品狩猎。根据她的描述，这群有争议的纳米比亚大象在严重干旱的驱使下，从附近的公共土地和国家公园迁移到永久农田，开始成为一个问题。农民们建议环境部应该减少大象的数量，并允许捕猎大象来弥补所产生的成本。汤姆森说，还有人建议将它们宰杀并出售。政府选择捕获并转移它们，应该得到“兴趣和支持，而不是严厉的批评”。

John Grobler怀疑政府夸大了冲突的严重性，他说政府也倾向于夸大大象的数量。纳米比亚声称在该国北部拥有大约22000头大象，这不是基于大象的数量，而是基于自然中几乎不可能的稳定增长率的预测——Grobler称之为“糟糕的数学”。“2020年，只有一起人象冲突的正式记录，”他写道。

与此同时，动物保护主义者反驳了纳米比亚和津巴布韦在CITES大会上不正当游说的指控。诸如“生而自由”和国际人道协会(HSI)等组织声称，他们通过与有投票权的党派合作，采用合法、合法和完全道德的策略，以正式提交旨在保护物种的提案。由于只有公约的缔约国才能在大会上正式采取行动，所以没有其他办法。HSI负责野生动物的副总裁特蕾西娅•特莱基(Teresea Telecky)说，参加CITES CoP会议是一件非常昂贵的严肃事情，没有人会在没有计划好自己想要实现什么目标以及如何实现目标的情况下参加会议。她认为，南共体国家采取了一种重复的、可预见的策略，每当他们在投票中失利时，就指责像HSI这样的组织进行不当操纵。她说，30年来，我一直听到南共体国家代表的抱怨，从他们对将非洲象列入《濒危物种国际贸易公约》附录一的决定的抱怨开始。为了安抚南共体，一些大象的数量被降至附录二，甚至某些南共体国家数次允许“一次性”出口象牙。“既然他们已经知道了吱吱叫的轮子是如何得到润滑油的，他们就会在每次得不到他们想要的东西时使用这种策略。”

尽管世界自然基金会的立场不同，科尔曼·奥克里奥丹也从SADC最近的提案中看到了某种模式的证据。这位CITES的资深人士指出，他们提出这些建议似乎只是为了表明自己的观点，而不是提供证据证明自己是正确的。

那么，为什么这些不满的州不退出公约呢?安曼说:“南部非洲发展共同体国家已经明确表示，如果它们不能在支持贸易和使用的议程上获得成功，它们将作为一个团体退出CITES。”其他人则不确定这种威胁到底有多严重。对许多南共体国家来说，困境在于它们经常活跃的附录II物种贸易，包括植物和狩猎战利品的出口配额。如果他们退出公约，他们可能不得不限制这种贸易，只与那些拒绝CITES的国家进行交易——而这样的国家可能并不多。奥克里奥迪安说，剩下的可能就是向朝鲜或巴勒斯坦领土出售象牙了。到目前为止，尽管在选举失败后出现了种种言论，但南方的政客们似乎认为，与冒着贸易或战利品狩猎旅游业损失的风险相比，这类麻烦要轻一些。

奥克里奥丹注意到，会议上的游说活动在各个方面都有，他认为这种行为非常正常。并不是只有动物保护组织成功地使用了它。他回忆起一次痛苦的投票失败，当时CITES的战利品狩猎游说团体使用了类似的方法来维持战利品和豹子皮的自由出口配额。他说，《濒危野生动植物种国际贸易公约》的豹保护工作并不成功。

甚至政党本身也在游说。约翰·斯坎隆回忆起在曼谷举行的CoP16上关于更好地保护海洋物种的激烈投票。他说，观察人士抱怨说，拥有渔业产业的强大邦正在对较小的邦施加影响。

贸易问题

在所有这些分歧中，有一件事是很多人都同意的。持有不同观点和哲学的演员们承认，cop会议上越来越多的提案导致了对坚实科学的抵制，取而代之的是由情感驱动的政治。奥克里奥丹说，政客们会倾听国内选民的感受。“在北半球，特别是在美国和欧洲，像战利品狩猎或象牙贸易这样的问题，普遍的民意是反对的。支持这种情绪的非政府组织确实有影响力。

与此同时，特蕾莎·特莱基指出了所谓的预防原则，该原则在CITES会议上经常被讨论。它或多或少地规定，如果有一个明显濒临灭绝的物种，但没有足够的科学数据解释是什么导致了这种濒危，“出于谨慎”，该物种应该被列入或上升。并不是每个人都同意。Michael ' t Sas-Rolfes确信，附录更新并不总是产生预期的结果。“如果贸易真的让物种受益呢?”如果禁止贸易会产生一些危及该物种的不幸的经济影响呢?“众所周知，贸易限制往往会产生意想不到的结果，因为它们往往受制于复杂的经济机制。只要有黑市，产品就能找到销路。尽管大多数专家都认为，1990年加强的象牙贸易管制有助于大象数量的稳定，但1977年对犀牛角采取的类似措施并没有产生同样的效果。

但就科学证据而言，剩下的是一个恶性循环:没有数据就不会有上升，没有上升就会没有数据。2019年长颈鹿被列入附录II时，该提案的支持者认为，从现在开始所需的出口许可文件将生成数据，让人们了解这种动物产品的贸易情况。此前反对将长颈鹿列入附录二的最主要理由就是缺乏确切的科学数据。

然而，毫无疑问，在文书工作的重压下，再加上一些政党对财政缺乏热情，大会已经开始退缩。奥克里奥丹说:“自从我开始参加这些会议以来，这些cop的议程延长了约70%，用于讨论的时间要少得多。”越来越多的提案被提交，以改变物种的地位。随后，这些会议呼吁进行科学研究来调查这种情况，但秘书处经常无法找到一个财政赞助者来开展这些研究，据O 'Criodain说，这种情况正在不断恶化。

卡尔·阿曼有更激烈的言论。他说，《濒危野生动植物种国际贸易公约》秘书处不再在任何违规问题上对抗任何一方，当然不会对抗中国或阿联酋这样的参与者。“相反，他们反而支持利用每个人能想到的漏洞。”

CITES已经有将近50年的历史了。这是一个与贸易有关的公约，但它有一个保护目标。该公约本身对贸易是不可知的——它并没有说贸易是好是坏，”斯坎隆解释道。但这些年来，在缺乏其他文书的情况下，“我们求助于CITES来做其他事情”——比如解决犯罪问题。

“很明显，现在我们已经耗尽了CITES的授权，”这位现任“终结野生动物犯罪”倡议负责人的前国务卿补充道。他认为，其他公约和倡议需要通过减少工作量和责任来帮助CITES。他举例说，实际的野生动物犯罪，如偷猎或走私，应该通过国际犯罪公约而不是贸易公约来解决。他还提到了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。“到目前为止，该公约有三个议定书，分别针对人口贩运、偷运移民和非法制造和贩运枪支。野生动物犯罪可以加入第四项议定书。”

对于CITES是否准备好迎接新的挑战，甚至是否能够完成公约赋予的任务，人们越来越不放心。“CITES已经成为问题的一部分，”阿曼哀叹道。由于不那么敬业甚至腐败的国家完全负责发放出口许可，他认为任何带有公约印章的东西都没有道德价值。即使是世界自然基金会的官员O 'Criodain，他的意见比较保守，认为一个明显的问题是缺乏财政支持和公约秘书处的权威。他说，你必须与不遵守协议的国家打交道，找出他们不遵守协议的原因。但他指出，要做到这一点，秘书处将需要目前不存在的资金，以便有权力向这些国家派遣调查人员。

今年11月在巴拿马城举行的第19届联合国气候变化大会上，又会有大量的新提案，会有通常的赢家和输家之间的争斗和投票，随之而来的是寻找法律漏洞。看来，老龄化公约迫切需要支持。